住房“以旧换新”不仅促进了旧房的周转、新房的去化，而且实现了保障房的供给，可谓一举多得，但具体实施还有诸多难题待解。
城市与区域治理研究院 苏志勇
国务院推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动如火如荼，部分城市借势推出住房“以旧换新”政策，将以旧换新行动内涵做了进一步延展。
4月1日，郑州市住房保障和房地产管理局等六部门联合印发《郑州市促进房产市场“卖旧买新、以旧换新”工作方案（试行）》，计划2024年完成二手住房“卖旧买新、以旧换新”1万套，其中政府收储5000套。紧随其后，无锡梁溪区、江苏海安、江苏常熟等城市也相继推出商品房“以旧换新”政策。据机构统计，自2023年以来，已经有超过30个城市明确表态支持住房以旧换新，通过采取国企下场直接收购、委托经纪机构出售旧房、减免契税或财政补贴等方式，助推新建商品房和二手住房市场成交。
近年来，各地因城施策的调控政策频出，但房地产市场仍处于弱势状态，供求两端均有待解难题。在需求端存在两大症结：一是中低收入群体有效需求不足；二是改善性购房群体因为旧房卖不出去或交易周期过长，购房需求被抑制。郑州等城市推出的住房“以旧换新”政策能否成为激活潜在需求的“大招”，成为业界讨论的热点。
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尝试三种模式所谓住房“以旧换新”，就是由购房者先锁定新房房源，再由中介机构进行旧房销售，或者由房企、第三方直接收购旧房，地方政府可提供换房补贴或给予税收减免优惠。此番操作对于改善性需求购房者来说，一方面缓解了买新房的资金压力，另一方面大大缩短了二手房置换周期。
据机构统计，从2023年起已经有超过30个城市出台住房“以旧换新”政策，住房“以旧换新”已经从开发商和中介机构自发行为，升级为政府谋划并主导的主流调控工具，政策内涵不断丰富。
综合这些城市住房“以旧换新”政策措施，归纳起来大致有三种模式。一是购房补贴模式。地方政府针对住房“以旧换新”给予一定程度的契税优惠或购房补贴，以此降低购房成本，刺激换房需求入市。例如2023年12月，沈阳市房产局推出“卖旧买新”补贴100元/平方米的优惠政策；近日，苏州、常熟相继推出“卖旧买新”购房契税补贴政策，最高可享受100%购房契税补贴。这种模式操作简单，但实施效果取决于补贴力度，对地方政府财力是个考验。
二是开发商+中介机构搭建平台代售模式。购房者可在开发商处认购并锁定房源，并由委托的房地产经纪机构出售旧房，若在一定期限内旧房售出可按流程购买新房，若旧房未售出则退还新房认购金。具体操作流程为：房地产经纪机构与意向客户沟通置换需求，签订房地产经纪服务合同；意向客户选择与房地产经纪机构合作的新房楼盘选定新房；房地产开发企业、房地产经纪机构和意向客户签订三方协议，并向新房项目交纳新房意向订金；房地产经纪机构对存量住房进行查证、验房、实勘等；意向客户完成新房购买手续。去年，淄博、宁波、盐城、济南、杭州临平等部分城市均采取这种模式推出“换新购”服务，收到了良好效果。
三是国企或城投下场收购模式。国企制订二手房收购计划，满足一定条件的旧房，可置换国企推出的新房，经第三方评估后，用旧房价抵扣部分新房款；国企回收的旧房，可作为保障房和人才公寓房源。这种模式不仅实现了新房和二手房市场的联动，也有效增加了保障房和人才房的供给。
2023年9月，江苏太仓率先采取这种模式推动商品住房“以旧换新”，在试行一段时间之后，于今年1月12日启动商品房“以旧换新”常态化，并对政策做出进一步调整。今年2月，扬州市住建局出台市区商品住房“以旧换新”政策，鼓励各地探索将收购的旧房用作人才房、保障房和征迁安置房；鼓励开发企业通过出售、出租、活化利用等多种方式处置收购的房源。4月2日，无锡梁溪区城市发展集团发布“以旧换新”公告，在区范围内试行回购区内二手房，居民换购梁溪城发集团下属控股在售新房。
相比这些城市的做法，郑州的住房“以旧换新”政策综合了市场化运作、城投收储和政府补贴三种模式。一是市场化运作，鼓励组织郑州市优秀房地产经纪机构、房地产开发企业和换（购）房群众积极参与，按照市场化流程鼓励群众“卖旧买新、以旧换新”。全年计划完成二手住房“卖旧买新、以旧换新”5000 套。二是城投收储，郑州城市发展集团制订二手住房收购计划，先行在金水区、郑东新区等区域进行试点，试点期间完成二手住房“卖旧买新、以旧换新”500 套，逐步在主城区全面实施，全年计划完成 5000 套，收购房源后续将用于郑州市的保障性租赁住房。三是政府补贴，通过上述两种方式换购新建商品住房的，郑州市现行的契税补贴30%政策延续到 2024 年 12 月 31 日。三种模式将地方政府、城投（国企）、开发商、中介机构和购房者等多方市场主体联系在一起，通过城投收储、市场化运作、政府财政税收支持，合力推动“以旧换新”政策落地显效。
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实现两个联动近年来，各地因城施策的优化调整政策频出，但房地产市场仍未见实质性好转。根据国家统计局数据，1~2月全国新建商品房销售面积11369万平方米，同比下降20.5%，其中住宅销售面积下降24.8%，住宅销售额下降32.7%。3月份房地产市场继续下滑，据克而瑞数据，刚刚过去的3月份，30个重点城市新房成交量同比下降52%，整个一季度成交量同比下降50%。
市场持续不振既有居民购买力下降、预期不稳等方面的原因，也与需求端的循环不畅有一定关系，住房“以旧换新”就成为地方政府祭出的又一个“大招”。
首先，住房“以旧换新”实现了新房与二手房的联动。目前我国住房需求已经从“有没有”向“好不好”转变，以小换大、以旧换新、以低配换高配等改善性住房需求逐渐成为市场主流。但是置换一套住房远比置换汽车、家电、手机这类产品复杂得多，由于占用资金量大，通常需要先卖掉手中的二手房，待资金到位后才能购买新房，特别是当前房地产市场处于下行周期，二手房挂牌量激增，卖掉手中的二手房并非易事。在此背景下，地方政府推出“以旧换新”政策，打通了改善性需求入场的堵点，不仅大大缩短了旧房换新房的置换周期，同时促进了新房销售，实现了房企的资金回笼，进而缓解了保交楼压力。其次，住房“以旧换新”实现了商品房与保障房的联动。近日国务院常务会议强调，要进一步优化房地产政策，系统谋划相关支持政策，有效激发潜在需求，加快完善“市场+保障”的住房供应体系。其中保障房建设成为住房供应体系的重要一环。在住房市场总体供应充足甚至局部过剩的背景下，大规模新建保障房不仅造成土地资源和资金的严重浪费，而且还会对本已疲弱的商品房市场造成更大冲击。通过住房“以旧换新”，将改善性需求置换出来的二手房经过国企收储，改造为保障性租赁住房或长租房，快速形成保障房供应，不仅满足了中低收入群体住房问题需求，而且促进了房地产市场的良性循环。
从理论上讲，住房“以旧换新”不仅促进了旧房的周转、新房的去化，而且实现了保障房的供给，可谓一举多得，但具体实施还有诸多难题待解，其中资金来源成为政策实施的关键。
无论是政府的财政税收补贴政策，还是国企、城投下场直接收储，都需要真金白银的资金支持。这对于本已财政吃紧的地方政府来说，是一个不小的压力。财政补贴方面，补贴少了缺乏足够的吸引力，起不到对市场的拉动作用；补贴多了则会增加财政压力。从已经实施住房“以旧换新”政策的城市可以看出，这些城市大多集中在江苏、浙江等中东部区域，财力相对充足。
国企下场收储房源更是需要巨额资金支持，而将收储房源改造为保障性租赁住房又是一笔不小的费用。通过出租回笼资金，以目前的租金回报率计算，需要一个相当漫长的过程，这对实施主体的资金实力是个巨大考验。
以郑州为例，此次实施收购行为主体为市级平台郑州城发集团，作为郑州市土地一级开发、城市基础设施建设及安置房建设任务的重要承接主体，其债务融资也受到城投债融资的限制。但是在融资支持方面，郑州市金融局将负责指导和协调商业银行，制定支持二手住房收购的融资政策，并提供优惠利率贷款服务，城发集团的收购资金来源也会得到相应的支持。
今年年初，央行和国家金融监管总局联合印发了《关于金融支持住房租赁市场发展的意见》，明确提出，围绕解决新市民、青年人等群体住房问题，支持各类主体新建、改建和运营长期租赁住房，盘活存量房屋，有效增加保障性和商业性租赁住房供应。在信贷产品和服务模式创新方面，一是加大住房租赁开发建设信贷支持力度；二是满足团体批量购买租赁住房的合理融资需求；三是支持发放住房租赁经营贷款；四是完善住房租赁相关企业综合金融服务。在拓宽住房租赁市场多元化投融资渠道方面，提出支持商业银行发行用于住房租赁的金融债券，筹集资金专门用于增加住房租赁开发建设贷款、团体购房贷款和经营性贷款的投放；支持住房租赁企业发行债券，专项用于租赁住房建设、购买和运营。
来源：中国房地产报
